O direito administrativo disciplinar brasileiro enfrenta um paradoxo: o princípio do juiz natural. Embora esse princípio, que remonta à Magna Carta de 1215, seja uma garantia central no artigo 5º da Constituição, ele é frequentemente ignorado na prática disciplinar. Comissões processantes, formadas ad hoc após a ocorrência de um fato, são tratadas como normais, mesmo sem critérios claros para sua composição.
O princípio do juiz natural não é apenas um detalhe constitucional. Ele garante que o órgão que julga um servidor público seja constituído antes do fato em questão, assegurando independência e imparcialidade. Como destaca Cármen Lúcia Antunes Rocha, isso garante "a independência do juiz e a sua liberdade em relação às partes", permitindo um julgamento objetivo, baseado em fatos e direitos, sem viés prévio que desequilibre a relação processual.
No âmbito judicial, esse princípio é aplicado naturalmente: o órgão julgador é definido por lei antes que qualquer fato ocorra. No entanto, no processo administrativo disciplinar, a prática comum inverte essa lógica: primeiro surge o fato (ou a conveniência política de investigá-lo) e, só depois, é escolhida a comissão que irá conduzir o processo. A escolha da comissão influencia diretamente o resultado.
Esse modelo ad hoc traz o risco de que o processo administrativo disciplinar (PAD) seja usado como um instrumento de perseguição ou proteção seletiva, em vez de garantir direitos. A famosa frase de Cármen Lúcia, "aos amigos, tudo; aos inimigos, a lei", reflete a cultura administrativa antidemocrática no Brasil, onde a falta do juiz natural torna o PAD um ambiente propício para abusos. Não é necessário violar a lei abertamente; basta escolher quem a aplicará.
O Supremo Tribunal Federal, quando chamado a se manifestar, tem aceitado a designação de comissões processantes após o fato, argumentando que isso não viola o princípio do juiz natural. O fundamento é que, para os servidores sob a Lei nº 8.112/1990, não é necessário ter uma comissão permanente. No entanto, essa interpretação merece uma análise crítica.
A falta de uma previsão legal para uma comissão permanente não significa que o princípio do juiz natural foi desconsiderado. Na verdade, isso indica que o legislador não regulamentou adequadamente o processo, criando um déficit normativo, e não uma autorização para escolhas arbitrárias. A aplicação do princípio no contexto disciplinar não requer uma comissão permanente, mas exige, no mínimo:
1. a definição prévia dos critérios de composição;
2. a transparência no processo de designação;
3. a inclusão de causas de impedimento e suspeição aplicáveis (ou seja, garantir a imparcialidade dos membros); e
4. a estabilidade dos membros durante a instrução.
Quando esses requisitos não estão presentes, temos uma comissão de conveniência, não um juiz natural. Sem um juiz natural, o processo administrativo perde sua validade. Romeu Felipe Bacellar Filho, ao discutir o "núcleo comum de processualidade", destaca que as garantias constitucionais se aplicam a todos os processos, e a exigência de um juízo pré-constituído é parte essencial desse núcleo.
O filme "Sessão Especial de Justiça", de Costa-Gavras, ilustra bem essa realidade: o roteiro mostra um julgamento que já estava decidido antes de começar. A comissão foi formada não para investigar, mas para confirmar uma decisão. O processo, embora formalmente instaurado, era ilegítimo desde o início, pois o "julgador" foi escolhido com base em critérios específicos para aquele caso, com um resultado esperado. Essa advertência é alarmantemente atual.
A segurança jurídica, um valor que a Lei nº 13.655/2018 estabeleceu como fundamental para a atividade administrativa, exige que as decisões sejam baseadas em "interpretação abstrata e em ato normativo ou jurisprudência firme". Isso não se limita à previsibilidade das sanções, mas também à previsibilidade do órgão julgador. Um servidor que entra no serviço público deve saber, antecipadamente, quem poderá processá-lo, quais critérios serão usados e quais garantias existem. Quando isso não é claro, a segurança jurídica se transforma em insegurança institucionalizada.
Uma solução passa por exigir que os regimes disciplinares de todos os entes federados definam claramente, com antecedência, os critérios para designação, composição, impedimento e substituição das comissões processantes. É fundamental reconhecer que o princípio do juiz natural deve estar presente em todos os processos, independentemente de sua natureza ou esfera.
Enquanto essas mudanças não ocorrerem, cada PAD instaurado sem os requisitos necessários carrega o risco de ser considerado nulo. Os tribunais que limitam o princípio do juiz natural apenas ao órgão decisório, desconectando-o do órgão instrutório, ajudam a criar uma jurisprudência que, na prática, enfraquece essa garantia constitucional. Instruir é poder, e poder sem critérios normativos claros é arbitrariedade disfarçada de processo.
O PAD deve ser um instrumento de proteção, não de perseguição. Para isso, é essencial que o juiz natural, com todas as garantias de previsibilidade, imparcialidade e estabilidade, seja restituído ao processo administrativo disciplinar. Isso não deve ser visto como uma concessão da Administração, mas como uma exigência constitucional.
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[1] ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios constitucionais do processo administrativo no Direito brasileiro. Revista de Informação Legislativa , Brasília, DF, a. 34, n. 136, p. 5-28, out./dez. 1997. Disponível aqui .
[2] ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Op. cit., p. 8.
[3] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. (1ª Turma). RMS 31.207, Relator: Min. Dias Toffoli, julgado em 18-12-2012, Processo Eletrônico DJe-036, divulg. 22-02-2013, public. 25-02-2013.
[4] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. (1ª Turma). RMS 32.502 AgR, Relatora: Min. Rosa Weber, julgado em 15-09-2020, Processo Eletrônico DJe-234, divulg. 22-09-2020, public. 23-09-2020.
